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基层人民调解组织存在的问题及对策研究
四川源正律师事务所 杨强
一、人民调解的定义及法律制度1、人民调解组织的定义及性质。
根据《中华人民共和国人民调解法》第二条：人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。我国受“和为贵”儒家思想的影响，恭敬谦让、和谐相处在老百姓心目中有着普遍的道德规范和标准，为我国调解制度的设立奠定了良好的社会基础。 现有的人民调解组织设置是伴随2011年1月1日实施的《人民调解法》颁布而设立的。目前在农村村民委员会、城市在社区居民委员会，乡镇、街道均设立了人民调解委员会，此外，一些企事业单位根据需要也设立了人民调解委员会；一些区域和行业性领域也设立了人民调解委员会。就其性质而言，人民调解委员会是基层人民群众的化解民间纠纷的自治性组织。 2、人民调解制度的发展及现有法律制度。 1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过《民事诉讼法》，确立了民事案件调解制度，但该法“调解”实质系司法调解，不具有本文所指的人民调解的性质。最高人民法院2002年11月1日通过了《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，此后在2004年2月13日由最高人民法院, 司法部颁布《最高人民法院、司法部关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》，随后全国人民代表大会于2011年1月1日实施的《中华人民共和国人民调解法》、最高人民法院于2011年3月30日施行《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》。 从上述法律制度发展来看，我国长期以来非常重视人民调解的立法工作。事实证明法律的制定，为预防化解民间社会纠纷、避免突发事件、维护社会稳定做出了积极的贡献。二、现有人民调解组织的现状及存在的问题 现有人民调解组织虽然在村民委员会、居民委员会、街道办事处、镇政府等均有设置，但近年来功能有所弱化，没有发挥出应有的功能。笔者为了了解近年来人民法院司法确认“人民调解协议”的立案情况，查询了南充中级人民法院的立案系统，每年立案均在10件以内且逐年呈下降趋势。笔者在律师执业过程中对调解终结的案件，需要人民调解员介入签署“人民调解协议”的，均难以人民调解委员会的名义作出“人民调解协议”书，部分调解员甚至排斥律师事务所的调解。这些现象均证明现有的人民调解机构在工作运行上确实缺乏配套的制度，究其原因存在以下问题： 1、现有调解组织，缺乏必要的经费保障。 依据《人民调解法》第四条规定人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。第七条人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。调解案件不能收取任何费用，那么没有必要的经费保障，调解机构的工作将难以开展，调解员也缺乏积极性，“费力不讨好“的调解工作没有人愿意干，这是制约调解机构发展的一大瓶颈。 2、现有调解组织，缺乏必要的“调解”的专业化人员。 调解工作虽然是以沟通思想为主的工作方式，看起来似乎对业务素质要求不高，但调解结果是以“人民调解”协议的形式达成，并以司法确认作为法律保障，那么协议的合法性、可履行性和稳定性就显得尤为重要了。这对调解员综合素质就有一定要求，需具备一定的法律知识，社会阅历丰富，作风正派，道德高尚，懂得协议的书写，包括司法确认程序如何启动。笔者执业25年看见过1份“人民调解协议”，让人痛心的是最终该份“人民调解协议”被人民法院确认为无效。因此，目前调解员缺乏专业培训，业务生疏也是导致“人民调解”功能弱化的重要原因。 3、机构设置不科学，人民调解程序的启动困难。 目前人民调解机构设置各社区和街道办事、乡镇人民政府。当矛盾纠纷出现后，通常的做法是信访局或者政法委的大调解矛盾中心出面，召集矛盾双方聘请的律师，这种模式下开展矛盾纠纷化解工作。笔者近年来参与的医疗纠纷、交通事故、伤害案件的调解中，没有发现任何一个调解组织出面组织过调解。甚至有些调解机构对本区域发生的纠纷根本就不知道，即使知道了亦因机构组织设置难以启动调解程序。在信访局、政法委主持下达成了协议，有法律工作者与律师参与，他们不会去调解机构出具“人民调解协议”书，事实证明法律服务所、律师事务所设立调解组织更便捷、可行。
三、充分发挥人调解机构调解功能，化解社会矛盾的对策与建议。 1、提高人民对调解组织化解纠纷和矛盾重要性的认识。 婚姻、家庭、邻里、损害赔偿、房屋宅基地、生产经营等多发性、常见性民间纠纷其实最好的化解方式就是调解。目前一些地方老百姓知道并采用“信访”的方式解决问题存在普遍性。那么人民调解在该领域中完全可以发挥其重要作用。宣传、扩大调解组织的影响力，让老百姓习惯选择人民调解的方式解决问题，从而从根本上缓解信访和司法机关的工作的压力，可以说调解工作做好了，扎实了，就是最好的维护地方平安、稳定发展的有效方式。 2、政府应积极增加对调解组织经费的投入，以保障调解组织的正常运行。 目前由于调解组织不收费决定了经费保障无法中工作中取得报酬，那么政府就应当加大对该领域的经费保障，包括对调解机构的软、硬件投入，工作人员的工作经费保障。对此，地方财政应当把人民调解纳入支出并增加预算，细分到各调解机构，必要时候也可以参照法律援助机构每件案件补贴模式实施，必要的经费保障是调解机构正常运行的前提。 3、在法律服务所与律师事务所设立调解机构、配置调解员。 人民调解其实最大的瓶颈就是“人民调解协议书”签订，需要专业的法律知识人员书写，因为调解民事纠纷涉及的法律知识层面较为广泛，没有专业的法律服务工作者与律师书写“人民调解协议”书，会降低调解协议的司法确认率。调解协议不被司法确认，不仅仅使当事人对调整组织公信力降低，同时也浪费了社会资源。如果在法律服务所、律师事务所设立调解机构，可以利用法律工作者、律师的专业法律知识固定调解结果，这样更能够充分发挥人民调解组织的作用，也更为有效的启动“人民调解协议”的司法确认。 综上所述，我国长期重视人民调解工作，但由于现有的调解组织相应配套制度，导致其功能弱化，从而增加了政府信访、维稳和司法机关的压力。如果政府对人民调解组织经费有所保障，配置专业的调解员，有更为简洁的调解程序启动机制，在各乡镇法律服务所与各律师事务所设立调解机构，不仅可以借助法律服务工作者与律师的专业知识，亦能更为有效的启动并保障“人民调解协议”书被人民法院顺利的实现司法确认，以保障社会稳定和安定团结。
